□河南日报社 河南省社会科学院联合课题组
郡县治则天下安，县域强则国家强。2014年3月，习近平总书记在河南调研指导工作时，提出县域治理“三起来”的重大要求，即“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”。河南牢记习近平总书记的殷殷嘱托，深入推动县域治理“三起来”在中原大地落地生根、开花结果。当前，正值奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章的关键阶段，河南要把握历史新方位、时代新变化、实践新要求，与时俱进、守正创新，持续将县域治理“三起来”作为推动县域高质量发展的根本遵循，绘就现代化河南建设县域新画卷。
一、践行“三起来”：推动高质量发展的使命担当
河南坚定践行县域治理“三起来”的重大要求，推动各县（市）找准定位、发挥优势、错位发展，不断以“县域分量”壮大“河南力量”，探索走出了一条富有地域特色的县域高质量发展之路。
（一）聚链成势：特色产业托起强县富民新高度
强县与富民共生共荣，强县为了富民，富民才能真正强县。在强县与富民之间，产业是最强力的支撑。河南通过建链延链补链强链，打造出一批百亿级、千亿级特色产业集群，实现兴业、强县、富民一体发展，不仅筑牢了县域经济的“压舱石”，更织密了人民群众的“致富网”，生动诠释了“把强县和富民统一起来”的深邃内涵。
产业链群挺起县域“嵴梁”。河南坚持以链式思维重构产业生态、以集群理念提升发展能级，引导各县（市）立足资源禀赋和产业基础，因地制宜培育18条乡村富民产业链，在专业化、特色化发展道路上精耕细作，涌现出巩义铝加工、睢县制鞋、鹿邑美妆彩妆、兰考品牌家居、通许酸辣粉、温县休闲食品、柘城超硬材料、淮滨纺织服装、长垣起重等一大批特色鲜明、带动就业能力强的产业集群，县域规模以上工业增加值占全省的比重超过60%。
特色园区构筑就业“磁场”。园区是产业集聚的主阵地，也是吸纳就业的蓄水池。河南依托各类开发区、产业园区、农民工返乡创业园等平台，构建县乡村联动、梯次布局的产业载体矩阵，乡村服装加工、手工艺等劳动密集型产业蓬勃兴起，以“龙头企业+卫星工厂”“总厂+帮扶车间”的就业模式引导劳动密集型产业向中心镇、特色村延伸，吸纳群众在家门口就业、居家灵活就业，实现以园聚产、以产引业、以业安民。
增值收益鼓起群众“腰包”。共同富裕是县域治理的初心，产业增效是富民增收的路径。河南始终把群众增收作为衡量县域发展质量的重要标尺，一方面，推进高素质农民培育，开展订单式、定岗式职业技能培训，推动传统农民向产业工人、技术能手转型；另一方面，深耕“粮头食尾”“农头工尾”“畜头肉尾”全链条建设，提升特色产品附加值，让农户共享价值链增值红利，实现工资性收入、经营性收入、财产性收入共同提升。
（二）改革赋能：制度创新激活县域发展新动能
改革是破解县域治理难题的关键一招，也是激发内生动力的根本之策。河南积极推进践行县域治理“三起来”示范县（市）建设，深化扩权强县改革，为县域高质量发展清障搭台、蓄势增能。
简政放权优化营商环境。扩大县（市）经济社会发展自主权，是激活县域自主发展能力的“先手棋”。河南按照“能放尽放、应放尽放”原则，不断深化县域放权赋能、省财政直管县、开发区体制机制等改革，在扩权放权、环境容量、土地指标、节能指标、项目布局等方面给予县域倾斜支持，分两批集中下放超过300项经济社会管理权限。各县（市）以此为契机，将优化政务服务作为改善营商环境的突破口，深入推进“高效办成一件事”改革，实现环节、时间、材料的大幅缩减；建立惠企政策“免申即享”平台，推进企业数据与政策信息精准双向匹配、智能推送，实现以制度“减法”换企业发展“加法”。
要素改革激活发展潜力。发展县域经济，改革是动力，发展是目的。河南积极推进全国农村集体产权制度改革整省试点等工作，统筹推进农村土地制度、农业经营体系等各项改革，推动生产要素加快在县域内集聚、重组、优化。特别是积极盘活闲置厂房、空心院落等存量建设用地，摸清农村集体“三资”家底，加快资源变资产、资金变股金、农民变股东，助力县域富民产业实现规模化经营的同时让群众获得多元化收益。
重心下沉提升治理效能。基层是党的执政之基、力量之源，基层治理是实现高效能治理的“最后一公里”。河南坚持和发展新时代“枫桥经验”，深化运用“党建+网格+大数据”治理模式，着力加强基层党组织、基层治理队伍、基层治理机制、基层治理网格、基层治理平台建设，提升基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造上下贯通、横向互联、条块结合的一体化信息系统和综合智慧平台，推动资源、服务和管理力量向基层倾斜，妥善处理群众急难愁盼问题，加快推进基层治理体系和治理能力现代化。
（三）融合共生：双向奔赴重塑城乡关系新格局
河南持续推动城镇资源下沉、乡村要素上行，加快城乡在空间布局、产业发展、资源要素、基础设施、公共服务等领域的贯通融合，构建起功能互补、协调联动、融合共生的城乡发展新格局，城乡居民收入比从2013年的2.64降至2025年的1.95。
设施贯通筑牢城乡融合的物理基底。河南秉持“全域统筹、共建共享”理念，推动交通、物流、水利、信息等基础设施城乡一体规划、同步建设，打通“大动脉”、畅通“微循环”，让城乡要素流动更畅达、群众生活更便捷。以“四好农村路”高质量发展为抓手，统筹路网联通化、供排水一体化，行政村和20户以上自然村全部通硬化路，农村自来水普及率达到97%；以客货邮融合发展为契机，构建覆盖县、乡、村三级的高效物流网络，疏通农产品出村进城、消费品下乡进村的梗阻节点；统筹推进县域城乡信息通信网络建设一体化和数字乡村建设，全省4.5万个行政村全部通5G网络。
人员流通系紧城乡融合的民心纽带。河南在推动农村劳动力有序进城的同时，通过鼓励城镇人才下乡、乡村劳动力回流、返乡人员创业，激活乡村“造血”功能。河南把支持人才返乡创业作为一项长期性、全局性、系统性工作，多部门多次联合出台支持返乡农民工就业创业的政策举措，推动实施“豫商豫才”返乡创业工程，从税费减免、场地安排、创业补贴、技能培训等方面打出“组合拳”，鼓励支持建设返乡创业园区、孵化基地等载体平台，持续优化返乡创业生态，厚植返乡创业沃土，助力更多返乡留乡人员实现在家门口就业创业，以“回归经济”赋能乡村产业振兴。
服务畅通强化城乡融合的关键支撑。河南持续推进公共服务向基层延伸、向农村覆盖，推动教育、医疗、文化等资源城乡一体配置、均衡普惠供给，城乡优质公共服务供给差距显着缩小。在教育领域，统筹城乡义务教育资源均衡配置，完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，推动优质师资、课程资源城乡共享；在医疗领域，推进紧密型县域医共体建设，通过医生下乡带教、医疗设备共享、网络远程诊疗，基层医疗服务能力持续增强，群众看病从“往县城跑”转为“就近看”；在文化方面，健全县乡村三级公共文化服务体系，建设以文化驿站、村史馆为代表的各类新型公共文化空间，让公共文化服务新效能充分释放。
二、领会“三起来”：县域治理现代化的经验启示
县域作为国家治理的基础单元，在中国式现代化建设中承担着承上启下的关键作用。县域治理“三起来”提出迄今十二载，时间的沉淀使其蕴含的思想价值愈益彰显。站在中国式现代化建设的新起点上，重新审视县域治理“三起来”的丰富内涵不难发现，这一重要论述不仅是对县域发展规律的深刻揭示，更是对中国式现代化在县域落地的战略指引，必须以更深的认识、更高的自觉、更强的担当，把县域治理“三起来”的旗帜举得更高，把中国式现代化的根基筑得更牢。
（一）在兼顾效率与公平中校准县域发展的价值取向
效率与公平是中国式现代化进程中必须直面的一对重要关系。追求效率，需要让市场在资源配置中起决定性作用，这势必带来发展进程的差异化；维护公平，则需要发挥政府作用，确保发展成果更多更公平惠及全体人民。如何处理二者之间的关系，直接决定现代化建设的价值底色。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，这一本质特征决定了县域发展必须超越单纯的GDP增长逻辑，在效率与公平的辩证统一中找准方位。县域治理“三起来”以统一强县与富民破题，要求县域发展既要做大蛋糕，更要分好蛋糕，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府作用。
如今，强县不以牺牲群众利益为代价、富民不以透支未来为成本正在成为普遍共识。河南的实践表明，凡是发展势头好的县，无一不是强县与富民同频共振的县。校准县域发展的价值取向，就是坚持以人民群众的获得感、幸福感、安全感为检验工作成效的根本标准，把强县的落脚点放在富民上，把富民的支撑点放在强县上，将公共资源更多投向薄弱环节和困难群体，通过产业链延伸、利益联结机制创新，带动群众深度融入产业发展全过程，更好地让全体人民共享发展成果。
（二）在平衡活力与秩序中释放基层社会的创造潜能
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，面临着治理负荷重、协调难度大的特殊挑战。如何在坚持顶层设计的同时鼓励基层首创、激发基层活力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心命题。从时代要求看，县域治理现代化需要的是“活而不乱、稳而不僵”的治理状态。县域作为行政体系的“神经末梢”，在面临自上而下刚性约束的同时，也承担着因地制宜的治理责任，既需要“激荡一池春水”的改革锐气，还要有“江面风平浪不兴”的治理效能。
改革旨在激发活力，发展需要稳定秩序，二者统一于解放和发展社会生产力的根本任务之中。县域治理“三起来”以改革与发展结合开辟新路径，深刻回答了县域发展“动力何来”的实践课题。县域治理“三起来”就是要通过适度放权赋能，为基层留出自主创新的空间，鼓励和允许不同县域因地制宜深入探索，解决好改革方案同实际相结合的问题，更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向。这种“规范中谋创新、创新中守规范”的治理智慧，是中国式现代化在基层的生动实践。
（三）在促进流动与融合中优化城乡关系的空间形态
城乡融合发展事关现代化建设全局。长期以来，城乡之间要素单向流出、公共服务差距明显、功能定位模煳等问题交织叠加，如何在人口流动中保持社会稳定，如何在快速城镇化中实现乡村振兴，是塑造新型城乡关系面临的难题。西方现代化进程中出现的城市繁荣与乡村凋敝并存现象，警示我们必须探索一条不同于传统的城乡关系演进之路。
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，追求的不仅是城镇化的数量，更是城乡发展的质量，为此必须打破城乡二元结构、实现城乡要素双向流动。县域治理“三起来”清晰地表明城乡融合不是“消灭农村”的城市化，也不是“固化农村”的静态化，而是通过要素流动和空间优化，让县域成为承载现代化的重要空间载体，实现城乡功能互补、要素平等交换、资源均衡配置。河南作为人口大省，城镇化率低于全国平均水平，但正因为如此，城乡关系重构的张力更为突出，城乡融合探索的样本价值更为显着。河南各地致力于通过基础设施一体化打破地理阻隔，通过公共服务均等化消解身份差异，通过产业下沉实现就业本地化，正是为了在县域尺度内实现“离土不离乡、进城不丢根”的柔性转型。
（四）在统筹发展和安全中筑牢县域治理的韧性底座
发展与安全是治国理政必须统筹把握的两件大事。没有发展作为基础，安全就是无源之水；没有安全作为保障，发展就是沙上之塔。当今世界进入新的动荡变革期，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。县域是国家治理的末梢神经，也是防范化解风险的第一道关口，既面临经济波动、产业断链的市场风险，又承担着粮食安全、社会稳定、生态保护的底线任务，县域不稳，全局难安。
现代化建设必须在安全稳定中推进发展，在发展中筑牢安全根基。县域治理“三起来”把县域放在全局中谋划，实质上是要构建发展与安全良性互动的治理体系，增强县域发展的韧性和可持续性。它要求县域发展必须建立在安全可控的基础之上，让县域不仅是经济增长的引擎，更成为国家安全的屏障、社会稳定的基石。河南各县（市）在统筹发展和安全中的积极探索，无论是以高标准农田建设、种业振兴筑牢粮食安全底座，以生态补偿、价值转化筑牢生态安全屏障，还是在“三零”创建、网格治理中筑牢社会安全防线，都表明发展与安全不是“二选一”的取舍，而是相互支撑的体系。这种韧性治理彰显了中国式现代化独特的风险观和安全观。在推进县域治理现代化的新征程中，唯有统筹好发展和安全，实现稳与进的有机统一、量与质的协同提升，才能为强国建设、民族复兴奠定坚实的县域基础。
三、深化“三起来”：续写现代化建设的县域答卷
牢记重托，砥砺奋进。面向中国式现代化新征程，在更高起点上深化县域治理“三起来”实践，必须因地制宜、突出优势，在融入新发展格局中找准定位、彰显特色，在创新体制机制中激发活力、破解难题，将县域治理“三起来”蕴含的系统观念转化为贯彻落实“两高四着力”重大要求的具体路径和扎实行动，持续书写各具特色、富有活力、宜居宜业的县域发展精彩答卷，为奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章提供有力支撑。
（一）聚焦产业跃迁，着力锻造强县富民主引擎
根深叶茂，本固枝荣。产业是立县之本、强县之基、富民之要。深化县域治理“三起来”，必须坚持新质生产力发展方向，突出就业优先导向，聚焦细分领域深耕细作，推动县域产业从“特色”走向“高质”、从“集聚”迈向“集群”，实现从“一县一品”到“一县一链”“一县一群”的能级跃升，推动涌现更多经济百强县、经济总量千亿县、财政收入百亿县。一方面，要持续走好“产业升级路”，坚持以科技赋能重塑比较优势，依托数智技术、绿色技术等引导主导产业攀高逐新，完善“产学研用”对接机制，促进各类创新资源向企业集聚，鼓励县域各级各类园区平台化、链条化、集群化发展，不断增强“链主企业+配套企业+服务平台”的组合效率，推动实现传统产业“老树发新枝”和新兴产业“新树扎深根”。另一方面，突出念好“农民增收经”，坚持以融合思维挖掘乡村潜能，通过一二三产业深度融合促进“土特产”增值增效，完善紧密型联农带农机制，积极探索农产品“产加销服”一体化发展路径和乡村资源价值转化路径，推广农业与文旅、生态、康养、商贸等深度融合的“农业+”模式，打造听乡音、尝乡味、看乡景、住乡居、忆乡愁的全景式美丽乡村产业链。
（二）聚焦改革攻坚，着力畅通要素循环大动脉
破立并举，活水奔流。改革是驱动县域高效运转的“血脉”。深化县域治理“三起来”，还要持续深化放权赋能改革，着力破解阻碍要素流动的深层次体制机制障碍，推动政策向县域集成、要素向县域集聚，最大限度地释放改革红利。在土地方面，要积极推进全域土地综合整治，探索建立更加灵活、高效的城乡建设用地指标管理机制，让土地资源向发展势头好、集约水平高的地区倾斜，同时深化农村“三块地”“三权分置”等改革，让农村“沉睡”的土地资产产生更大效益。在资金方面，完善省对市县转移支付体系，深化县域投融资改革，发挥好政策性金融的引领作用，规范推广基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等模式，同时优化农村产权抵押质押信贷产品供给，撬动更多资本“上山下乡”，让金融血脉通达县域每一根“毛细血管”。在人才方面，在加快农业转移人口在县城就近城镇化的同时，实施更具吸引力的人才政策，通过柔性引才引智与本土培养相结合，打造支撑县域发展的多层次人才队伍。在环境方面，全面实施市场准入负面清单制度，持续深化“高效办成一件事”改革，常态化开展“万人助万企”活动，营造让各类主体安心经营、放心投资、专心创业的良好环境，以“软联通”托起县域发展“硬支撑”。
（三）聚焦全域统筹，着力绘就城乡和美工笔画
经纬相连，城野一脉。县域连城带乡，是城乡融合的核心场域。深化县域治理“三起来”，关键在于强化县乡村功能衔接，推动城乡在规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、生态保障等方面深度融合，实现新型城镇化建设与乡村全面振兴互促共进，铺展形成各美其美、美美与共的多彩画卷。要以规划先行勾勒“轮廓”，坚持“城市品质、乡村味道”理念，统筹推进省市县乡规划编制，以村庄分类与布局为基础推进实用性村庄规划编制，织密县域规划“一张图”。以县城强核打造“锚点”，因城施策引导不同类型县城精准定位、差异化发展，加快补齐县城基础设施、公共服务和产业配套短板，不断提升综合承载力和人口产业吸引力，形成辐射带动全县的龙头和关键枢纽。以设施贯通描绘“经络”，统筹优化城乡基础设施布局和公共资源配置，一体推进城乡交通、供水、能源、物流、信息网络等基础设施规划建设管护，不断夯实城乡融合的硬件基石。以服务同享渲染“色彩”，持续推进教育、医疗、养老、文化等领域的优质公共服务向基层延伸和下沉，构建城乡一体的“教共体”“医共体”和养老服务网络，推动实现标准统一、制度并轨、服务同质，让城乡居民共享高品质生活。
（四）聚焦安全韧性，着力筑牢长治久安压舱石
安不忘危，治不忘乱。安全是发展的前提，韧性是现代化的底色。深化县域治理“三起来”，必须将底线思维贯穿始终，统筹高质量发展和高水平安全，将安全韧性基因嵌入县域治理各环节。要突出“国之大者”，严守耕地保护红线，落实好“藏粮于地、藏粮于技”战略，推动良田良种良机良法深度融合，深入实施粮食产能提升工程，让农民种粮有钱赚、农区抓粮有动力，扛稳县域保障粮食安全重任。突出底线思维，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，统筹建立常态化防止返贫致贫机制，坚持精准帮扶与开发式帮扶相结合，完善兜底式保障，确保不发生规模性返贫致贫。突出“人民至上”，积极开展防洪排涝、消防、安全生产等风险隐患排查整治，建强建好县域城市生命线安全工程，完善基层应急管理体系，提高县域防灾减灾救灾水平，增强应对自然灾害和突发公共事件的能力。突出问题导向，坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全完善县乡村治理体系，畅通群众诉求表达渠道，深化社会治安整体防控，营造安定有序的社会环境，建设更高水平的平安县域，守护人民幸福生命线。
（五）聚焦党建引领，着力把稳县域治理定盘星
万山磅礴，必有主峰。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。深化县域治理“三起来”，必须将党的领导这一最大优势转化为强大治理效能，确保发展航船方向不偏、动力不减、行稳致远。要强化县委“一线指挥部”作用，健全县委对县域重大工作领导体制机制，弘扬焦裕禄的“三股劲”，引导干部树立和践行正确政绩观，完善考核评价和激励保障机制，激发“拼”“闯”“实”的精气神，让每个岗位都成为干事创业的“热席位”，确保各级决策部署在县域创造性落实。筑牢基层战斗堡垒，深化党建引领社区网格化管理，加强非公企业、新就业群体等新兴领域党建，把党组织建在产业链、项目链、治理链上，选优配强带头人，推动组织有形覆盖与工作有效覆盖，形成县乡村传导通畅、有效感知群众冷热的“神经末梢网”，让党的领导如身使臂、如臂使指。深化全面从严治党，持之以恒正风肃纪反腐，大力整治惠民资金、集体“三资”、土地征收等领域的“微腐败”，持续为基层减负松绑，构建亲清统一的新型政商关系，营造干部清正、政府清廉、政治清明的良好生态。